中共重庆市南川区委副书记、区人民政府区长谭家玲
党的十七大报告指出，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2010年以来，结合区级政府机构改革，重庆南川区委、区政府决定，对全区各部门、各乡镇街道领导班子的权力分工和配置进行改革，在全区实行党政一把手“五不直管”的新机制，在政府机构内部建立决策、执行、监督等权力相对分离、相互制约、相互促进、相互监督的权力运行机制。这项制度实施以来，产生了积极效果，受到了主流媒体和专家学者的广泛关注，被媒体和网民誉为“南川新政”，被人民网评为“十大地方新政”第二名。
一、一把手“五不直管”内容
实施党政一把手“五不直管”，实质是按照权力制约的原则，把各部门和乡镇街道党政主要负责人主管的财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等五项“要害权”分别由一位副职直管，正职监督，必要时，正职可以行使否决权。
不直接管财务，分出“签字权”。建立委托制、财务会签制、定期审核制、财务公开制和经济审计制，区级部门财务工作由一名副职分管和审批；主要负责人负责监督，定期审核把关。乡镇（街道）财务工作实行分管领导签字、行政主要负责人审批、党委书记定期审核。每季度末，分管财务的副职将该季度财务收支情况向全体班子成员报告，半年向单位全体干部职工公开；党政主要负责人及分管财务副职在任期内、任期届满或任职期间办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，提前进行经济责任审计，审计完结后方能按相关程序进行。
不直接管人事，分出“话语权”。建立末位表态制、票决制、实名推荐干部制和民主评议制，对涉及重要干部任免等，由分管人事的副职征求职工意见，提出方案，班子成员集体研究决定，党政主要负责人应待班子其他成员广泛讨论并充分发表意见后，方可发表个人意见，实行无记名票决人选；推荐干部实行署名，凡推荐干部失察失误的，追究推荐人的责任，并同其考核、任用挂钩；干部选拔任用实行民主评议，由分管人事的副职在干部大会上报告本单位年度干部选拔任用工作情况，各参会人员对本单位年度干部选拔任用工作进行满意度民主测评。
不直接管工程项目，分出“操控权”。建立专项听证制、公开招投标制和集体决定制，对实施的重点工程项目坚持集体决策，在正式立项前，实行专项听证制；对规定范围内的资源出让、各类工程、物资采购和资产处置等项目，统一进入区公共资源交易平台公开进行招投标；对资金额度较小，按规定可不进入统一招投标程序的工程项目，由班子集体讨论决定招投标和承发包方案，由分管副职具体负责实施，主要负责人对实施情况进行监督和检查。
不直接管行政审批，分出“审批权”。建立归并统一审批制，各部门的行政许可职能向一个科室集中、部门的行政许可服务科室向区政务服务中心窗口集中，做到审批服务事项、人员、授权到位，实行“一个窗口对外”，由一名副职分管负责。审批事项一经受理，必须在承诺时限内办结。
不直接管行政执法，分出“裁量权”。建立执法会审制和执法检查备案制，对重大行政执法案件和重大行政处罚决定，由分管副职提请领导班子成员集体研究决定；对要实施的执法检查，应当报政府法制办备案，对影响不大、后果轻微的违规行为，实行首次不罚警示制度。对符合法定从轻处罚情形的，应按下限处罚；符合法定减轻情形的，应低于下限处罚。
在一把手“五不直管”的分权改革实践中，我们始终坚持制约与效能相统一，依法与创新相统一，约束与激励相统一。在建立评议质询、综合监察、责任追究等相应制度加强监督约束的同时，建立工作激励机制，确保权力阳光运行。
二、分权带来的变化
分权形成了动力机制。分权改变了权力配置模式,由一把手集权副职分责、责权错位变为一把手放权副职明责、权责一致，促进了责任政府建设。副职对自己分管领域工作最有发言权，被赋予直接“话语权”、“执行权”后，真正实现了权责一致。其能量和活力被激发出来，责任意识也普遍增强，变“要我干”为“我要干”，以“有位”激发“有为”。
分权形成了合力机制。分权改变了权力的效能模式，带来了由“集权分心”到“权分人聚”的巨大改变，促进了高效政府建设。一把手在分权中得以从繁琐的行政管制事务中解脱出来，集中更多的时间和精力统筹协调，运筹帷幄。各副职权责明晰，大大减少了推诿扯皮现象，班子成员的凝聚力创造力大大增强，领导班子的整体效能普遍提高。实现了从“班长一人干”到“班子一起干”的转变，释放出班子集体干事创业的强大合力。
分权形成了压力机制。分权改变了权力的运行模式，一把手变直接行使相关权力为监督副职行使权力，更好地履行“行政首长负责制”， 促进了服务型政府建设。实行分权后，一把手普遍感到抓班子带队伍做表率的要求更高、任务更重、压力更大了，必须实实在在履行好领导决策和监督执行的职责。对不能胜任的副职，须及时提出意见，进行帮扶，调整分工，必要时行使否决权。而被赋予权力的副职，也被戴上了一道无形的“紧箍咒”，若执行不到位、工作不出色、任务完不成、考核测评不理想，板子将直接打在头上，因此会更加主动地研究解决问题，更加用心地抓好决策落实，形成了争先恐后、竞相干好分管工作的局面。
分权形成了效力机制。“分权”改变了权力的结构模式，由一把手“权力无限“变为一班人“用权受限”，促进了阳光政府建设。让一把手有更多时间组织集体决策，提高了必要的会审效率和决策的科学性、正确性和可操作性；分权让副职更加明确自己的分工和职能职责，更有效地防止了副职之间的推诿扯皮，实现了高效行政的目标。
分权形成了约束机制。分权改变了权力监督模式，由“监督老大难”变为“老大监督不难”，实现行权受督，打造廉洁政府。通过分权， 建立和完善了领导班子内部权力制衡机制，权力运行更加公开透明，一方面有效解决了一把手“权力一把抓、决策一言堂、花钱一支笔”等问题，使其不犯或少犯错误；另一方面，通过分权明责，形成廉洁从政的外部环境，让一把手自觉抵制和防止腐败，轻装上阵大胆开展工作。一把手减少直接权力而预防腐败，副职获得直接权力但被一把手盯牢无法腐败，两者之间形成了反腐倡廉的近距离监督约束机制，不仅化解了监督一把手难问题，而且改变了权力运作的“变形失控”，有效监控了容易产生腐败的权力节点，破除一把手“监管魔咒”，从而增强了领导班子、领导干部自我监督和自觉接受监督的意识，形成了“人人接受监督，人人自觉监督”的氛围，有效推进了廉政和预防腐败体系建设。
三、几点体会
推行党政一把手“五不直管”，是南川区改革基层行政权力配置和运行机制的一次探索。 我们的体会是：
分权改革的核心在于充分授权。基层党政部门每天面对的事务纷繁复杂，要及时有效地处理这些事务，仅凭行政机关中某一个机构或某一两个人的努力是无法完成的。一把手必须在综合考虑运行成本、效能成本、廉政成本的基础上，坚持人尽其才，科学配置权力，大胆放权，慷慨分权。要杜绝表面文章，搞“明分暗不分”，真正建立起权责一致的职责分工体系。当然，分权不完全等于分责，要求一把手根据副职的长处，在合理分配五项要害权的同时，更要充分履行组织、领导、协调、监管等职责，若出现问题，将负主要责任或连带责任。授权的基础在于对副职的信任。我们的分权实施末位表态制、民主评议制、报告制等配套制度，都是基于“一切由你全权处理，事后汇报工作结果”的信任，进而使授权不授责的工作得到最高效、最有价值的结果。
分权改革的关键在于统一一把手的认识。我们采取了一系列走出去、请进来的强化措施，促进一把手和领导干部转变观念、统一认识。分期分批分专题送领导干部到全国各地考察学习典型经验，到党校、高校进行转型培训，到市级部门、发达地区挂职锻炼，到拆迁、信访、招商、项目和开发区一线磨炼，到基层村社农户开展与农民群众同吃同住同劳动的“三进三同”，增进感情解决问题，每半月邀请专家、学者、企业家等来区辅导报告，帮助干部解放思想、拓展视野、提升素质、强化能力，领导班子和领导干部的素质能力不断提高，作风进一步转变，依法行政、阳光行政、廉洁勤政进一步成为自觉。
分权改革的保障在于机制配套。分权改革是对传统行权模式的调整。为了使分权减少阻力、不流于形式，我们在推行“三权分制”的同时，建立和完善了一系列配套机制，如：重大事项集体决策制度、重大决策专家咨询和公示制度、公共资源交易平台机制、财政国库集中支付制度、政务公开制度、干部任用情况年度报告民主评议制度、政府投资项目监督管理办法等，清理和取消调整了近200项审批项目，使分权改革能更有效地落实。
行政管理体制改革是中国政府治理改革的核心内容。建立科学的分权、制约和监督协调机制是一个复杂的系统工程。南川只是在基层微观层面进行了“三权分制”的初步探索，还需要在实践中与其他体制机制的改革创新一起推进。我们坚信，通过不断探索和完善，分权改革必将为南川科学发展、加快发展、跨越发展激发更大活力、释放更大能量，为深化行政体制改革积累更多的实践经验。
（作者：中共重庆市南川区委副书记、区人民政府区长谭家玲）
