胡锦涛总书记在十七届中央纪委六次全会上强调，要深入贯彻落实以人为本、执政为民理念，紧紧依靠人民群众的支持和参与，充分发挥人民群众在党风廉政建设和反腐败斗争中的积极作用。中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在学习贯彻《关于实行党风廉政建设责任制的规定》座谈会上强调，坚持把党的群众路线贯穿于党风廉政建设和反腐败工作的全过程和各方面，不断拓宽人民群众参与渠道，充分发挥人民群众在反腐倡廉中的重要作用。
早在2003年，联合国大会通过的《联合国反腐败公约》，在设计预防和惩治腐败机制中，不仅强调国家间的相互合作以及公共部门作为反腐败的主体之外，还设立专门条款规定个人和团体作为反腐的重要力量。我国已于2005年批准了反腐公约，在制定反腐倡廉相关政策和立法中，全面履行反腐公约。
近年来，我国在反腐倡廉建设中，不断拓宽公众参与反腐倡廉工作渠道，积极回应社会关切。各地通过开通“反腐热线”、开设举报网站、邀请群众代表参与监督检查活动等，进一步激发群众参与反腐倡廉建设的热情。南京周久耕事件、温州“购房门”事件等违法违纪案件线索，就是被群众通过网络等公诸于众，最后被严肃查处。事实证明，群众在反腐败斗争中可以发挥重要作用。
一、充分认识公众参与反腐倡廉建设的重要意义
（一）深入推进反腐倡廉建设的必然要求。我国《宪法》规定，国家的一切权力属于人民，并在调整国家与公民的关系中明确了人民主权原则和公民参与国家事务、监督国家机关的权利。党的十七大报告指出，人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。“绝对的权力，导致绝对的腐败”，“只有让人民来监督政府，政府才不敢懈怠”。因而，公民参与反腐倡廉建设，行使参与权、监督权，有利于监督公共权力运行，防范和纠正公共权力滥用，防止腐败的发生，使公共权力更好地用于为广大人民谋求福祉。引导公众参与反腐倡廉建设，是对公众民主权利内涵的拓展和充实，也是对政府决策和施政活动提出的新要求。
（二）提高反腐倡廉建设科学化水平的客观要求。新的形势要求，必须进一步认识和把握反腐倡廉建设的规律性，体现时代性，不断提高科学化水平。人民群众对社会现实有更深刻的了解和认识，对腐败现象深恶痛绝。公众参与反腐倡廉建设，可以及时发现政策的失误和偏差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理。著名反腐学者、中央党校教授林?慈衔??锤???ㄉ璧闹占?壑等∠蚴侨巳ūＵ希?饩鸵?收?于民、问需于民、问计于民和取信于民。国家行政学院公共行政教研室主任竹立家说，目前的反腐更多地停留于内部，社会监督力量，包括新闻舆论、社会公众等，尚未有效发挥。把相信和依靠群众贯穿于反腐倡廉的全过程，坚持群众工作路线，并按照群众意愿改进工作，才能不断提高反腐倡廉建设科学化水平，成为推动反腐倡廉工作的强大力量。
（三）解决群众反映强烈的突出问题的重要途径。全球反腐败的一条基本经验，就是动员全社会广泛参与反腐倡廉建设，而不是由政府唱独角戏。清华大学廉政与治理研究中心主任任建明表示，中央纪委十七届六次全会突出的特点是强调维护和实现群众利益。反腐败真正具有公正性和正义性的目的是维护群众利益，因为腐败造成的任何损失最终由人民群众来买单。反腐倡廉建设总是与公众利益密切相关，群众最急的、最怨的、最盼的事情，就是反腐倡廉建设最需要着力的方面。人民群众参与越广泛，留给腐败的空间就越小。通过建立平台，深入了解群众的意见和建议，解决群众反映强烈的突出问题，就能进一步赢得群众的理解和信任，进一步增强群众对反腐败工作的信心。
二、公众参与反腐倡廉建设存在的主要问题
（一）重视不够，认识模糊。规范意义上的公众参与，是指公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放途径，从公众和利害相关人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。受官僚主义思想的影响，一些机关工作人员和领导干部，对公众参与反腐倡廉建设认识不清。有的认为公众参与是添乱，对公众参与采取压制措施，有的还进行打击报复。同时，从公民个人角度而言，也存在一些模糊认识。虽然腐败现象为广大群众所深恶痛绝，但无论作为个体还是作为团体与这些腐败势力进行较量都存在力量对比上的悬殊。有的民众揭发、抵制腐败却受到打击报复，甚至受到人身伤害，由此失去参与反腐败的热情。这就陷入这样一种僵局:一方面，反腐部门缺乏线索、缺少证据；另一方面，公众对身边的腐败行为却不进行举报。相当一部份群众对腐败现象熟视无睹、放任自流，不愿或不敢参与反腐倡廉建设。
（二）途径不多，范围偏窄。信息公开是公民政治知情权和监督权的基础，没有适度的政治信息公开，公众便无从知道政府的政策和行为的背景，更无从监督政府官员的行为。随着报纸、网络及广播电视的发展繁荣，公民了解信息的渠道更加畅通，有了更多的参与、表达的领域和机会，监督作用更为凸显。但国家机关主要以法律、法规、文件等形式，自上而下地向公民传达公共信息，而不注重公民对公共信息的反馈或公民意见的向上传递、反馈。在反腐倡廉建设中，公众参与、表达、监督的途径少。对于是否让公民参与，让哪些公民参与，以及什么时候、什么事项需要公民参与，取决于领导意志而不是法律规范，具有随意性和不确定性。公众参与往往被狭隘地理解为公示、听取意见、咨询、听证等很少的方式。听证制度，也被一些地方和政府部门形式化甚至歪曲，陷入“逢听必涨”的困境。
（三）水平不高，效果不佳。虽然公民维护自身权利的意识日益觉醒、不断增强，但是通过哪种途径、选择哪些渠道，使自己的意见得以正确反映并进入决策部门，使自己的权益得到保护，其认识还很模糊。体现在行动上，公民个人不使用或以非理性的形式行使权利；在群体上，则多以非组织化的形式，采取群体上访、冲击国家机关等方式行使参与权和监督权。有的即使参与了一些工作，也无从掌握情况，更无法进行有效监督。有的部门，邀请有关代表参加监督，也仅仅是做做样子，根本不能收到实际效果。而一些群众受自身知识水平和业务能力的限制，也不能很好发挥监督的作用。在这些因素的综合影响下，公众参与反腐倡廉建设的水平不高，效果不突出。
三、引导公众参与反腐倡廉建设的对策建议
（一）完善法规制度，为公众参与反腐倡廉建设提供保障。公众参与反腐倡廉建设，法规制度保证是前提。首先，要建立公众参与决策过程的制度。要求凡涉及反腐倡廉建设的重大问题和群众利益相关的重大事项，都应当吸收各界代表参加，对各项工作提出意见建议，并在最终决策中占一定权重。其次，要建立参与监督的制度。在执行党和国家各项方针政策过程中，都要有一定数量的各界代表进行现场监督，在组织开展的各项工作检查中，要吸收有关代表参与，了解工作推进落实的真实情况。另外，还要建立公众参与的救济制度。公众参与反腐倡廉建设，必然会有风险和阻力，特别是在检举揭发中，可能还会受到打击报复。为此，要通过制度设计，对参与反腐倡廉建设的人民群众一定的物质保障和法规授权，对打击报复者予以严惩，解除公众参与的后顾之忧。
（二）构建工作平台，广泛倾听群众呼声。推进反腐倡廉建设，了解和倾听群众呼声是基础。只有广开言路，收集民意，紧紧依靠人民群众，反腐倡廉工作才更有针对性，才会取得实实在在的效果。当前，网络已经成为民意表达和参与政治的一种不可忽视的重要途径。要充分利用网络等载体，构建工作平台，保障公民的知情权、参与权和监督权，提高公民在公共权力运作中的分量。在这方面，国家预防腐败局作出了表率。国家预防腐败局《2011年工作要点》明确提出“引导社会力量有序参与预防腐败”，国家预防腐败局还在其官网上推出《制止公款出国(境)旅游专项工作调查问卷》，就反腐问题“问政”网友。近年来，宜宾市创新推出的“行风热线”和“为民直通车”等平台，在促进反腐倡廉建设中发挥了重要作用。在广播电台推出的“行风热线”节目，从直播间走进了百姓生活、走进乡间地头，从单一形式播放走到了多媒体互动，急群众所急，解群众所忧，受到群众欢迎。同时，在互联网建立“为民直通车”平台。群众可以直接点击进入“特别关注”、“行风热线回音壁”、“帮办答问”等窗口，及时、准确了解国情、知晓政策，快捷、有效地进行投诉、寻求帮助。通过构建平台，落实专人负责倾听解决群众反映的突出问题，进一步改进工作，提高行政效能，进一步推动了反腐倡廉建设。
（三）拓展参与渠道，切实维护人民群众利益。公众参与反腐倡廉建设，其首要目标就是通过利益表达，并在均衡各方利益后实现利益的均衡，最终实现社会公平正义。国内外经验证明，反腐的重要抓手是社会反腐。组织和引导党员群众参与反腐倡廉建设，这在一定程度弥补了专业反腐力量的不足。长期以来，公众主要通过投票、检举、对话、协商、听证、上访等形式参与反腐倡廉建设。随着信息和网络技术的发展，一些新的公众参与形式正在出现，如电视辩论、网络论坛、微博互动、手机短信等。这些年，四川省宜宾县在反腐倡廉建设中，建立了一支由特邀监察员、作风监督员和特约宣传员组成的“三员”队伍，成为推动反腐倡廉建设的重要力量。在特邀监察员和作风监督员中，有企业代表、人大代表、政协委员、基层干部、村民代表等。通过组织这些代表，参与开展机关工作作风明查暗访，参与强农惠农政策落实的监督检查，参与政风行风评议等，收到了明显效果。各界代表在参与中，进一步加深了对反腐倡廉建设工作的认识，增进了对纪检监察机关的了解和理解，为促进反腐倡廉建设营造了良好社会环境。同时，对涉及反腐倡廉建设的重大问题，也吸收各界代表参与，共同做好相关工作。如对疑难信访问题的处理上，可以邀请有关专家、基层干部和信访问题的相关利益关联方代表参加，共同进行分析讨论，最终促进问题的解决。这样的方式，解决问题更彻底，更能让当事人信服。
（四）建立社会评价机制，科学评价反腐倡廉工作绩效。反腐倡廉建设成效如何，最有发言权的是人民群众。一直以来，对反腐倡廉建设绩效的考核评价，主要通过自上而下的检查考核方式进行。反腐倡廉建设绩效的优劣，直接由上级党委、政府说了算。随着经济社会发展，人民群众参与反腐倡廉建设的热情不断高涨。为此，顺应社会发展大趋势，引入社会评价，对反腐倡廉建设绩效作出评判很有必要。社会各界与党委政府、党员干部与人民群众，通过社会评价这一桥梁，可以形成良性互动。建立社会评价机制，动员和组织党员群众有序参与反腐倡廉建设，必将对党和政府的工作形成有效监督。在反腐倡廉社会评价体系中，可以采取问卷调查、电话采访、入户了解等方式，了解反腐倡廉建设工作成效。工作中，特别要通过第三方的统计等部门直接实施，确保结果的客观公正性，避免政府部门包揽过多，影响评价的结果。根据社会评价情况，有针对性地改进工作，更有利于不断开创党风廉政建设和反腐败斗争的新局面。
（五）积极鼓励举报，坚决查处违纪违法行为。据《财经》杂志对1987年—2010年120个高官贪腐样本的统计，比例最高的案发方式为“由他案引出”，占到60.44%；被举报的占25.27%。由此可见，在我国，查处违纪违法案件的主要线索，还是来源于群众的检举揭发，一些重要的腐败案件也是在党员群众的积极支持参与下告破的。当腐败分子成为“过街老鼠”，必将对腐败形成强大的威慑力量，这又可以从另一方面促进反腐倡廉建设不断取得新成效。作为市场经济条件下的个体，人民群众对腐败现象有检举揭发的社会道义和公共责任。但同时，他们又有正当的对经济利益的追求。当人民群众履行自身的政治道义和责任时，必然会受到来自既得利益都的阻挠甚至打击报复。在困难面前，有的可能退而求其次，采取明哲保身的态度，不作检举和揭发。因此，探索建立参与反腐败的表彰奖励制度和奖励基金，对反腐败信访举报有功者进行重奖，对反腐败有特别贡献的群众，授予一定的荣誉或称号，享受一定的政策和物质待遇。如此，将更有利于吸引更多的人参与反腐倡廉建设，从而更有利于查处违纪违法行为。
（作者系四川省宜宾县纪委常委、县监察局副局长）
